这个共同体在范围上应包括职业的立法者。
这不仅与《宪法》第62条有关全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定的规定相矛盾，而且难以使法治建立在民主之上。下表是从全国人大及其常委会自成立以来立法数量上的总量对比（参见表1）。
即便在早期，从一届全国人大一次会议到四次会议的三年时间里，常委会就听取和审议了国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告31个，对有些重大问题作出了决议。对全国人大代表的权利和义务也作了一系列新的规定，以便其更好地履行自己的职责。这一点上存在着基本共识。然而，在随后的三十年里，特别是近十年来，人大的内在构造实际上却逐渐发生了重大而不易为人察觉的变化，宪法文本上的全国人大从立法权、决策权和监督权等几个方面遇到未必具有合法性的政治现实的冲击，造成最高国家权力机关地位的不确定性，甚至在某些领域出现削弱的现象。1979年对1978年宪法进行修改时，在地方人大（除乡镇外）设置了常委会，这样就在整个国家权力体系中建立了一院制下设立常设委员会的体制。
如前所述，维护全国人大的最高权威，是国家权力民主正当性的需要，但在现实中大会的最高地位并不稳固，有时与全国人大常委会职权和功能发生冲突。《监督法》是在总结多年经验的基础上制定的，既有对现有做法的归纳总结，也有一些制度性的新举措，这无疑是加强了常委会的监督权。故而，举证责任的分配在这里关系到证明的可能性、产品的安全性、研发的自由等多种因素。
有学者甚至认为，为了确保食品的安全，防止事故的发生，只要对其安全性有怀疑，即应予以规制。比例原则在德国的风险预防中存在两种变体。故而，前者被纳入弱预防之列，而后者则被纳入强预防之中。增加消费者的不安和不信也是有危险的。
风险预防原则在国际上争论较大，主要涉及不同的理念和贸易摩擦问题。如此，通过要求决定作出必须遵循一定的约束程序，而不是指向特定的实质决定，该原则能使人们以更少偏见的方式产出信息并对信息作出评价。
大塚直「未然防止原則，予防原則·予防的アプローチ（1）」法学教室284号（2004年）71頁参照。二是结构性原则，即以某些法律规范为基础并且使其合法化的一般性指导思想。而且，若实行职权主义，就不承认提供证据责任。[18]Hans-Joachim Koch（岡田正則監訳）『ドイツ環境法』（成文堂、2011年）98頁参照。
在考虑预防措施对环境、人类、动植物健康的保护是否有必要时，应当根据可及的数据对潜在的负面效果展开科学判断。[28][法]亚历山大·基斯：《国际环境法》，张若思编译，法律出版社2000年版，第95页。科学上的不确定性通常源自科学方法的五个特质，即选出的变数、实施的测定方法、抽选的样本、使用的模型、采用的因果关系。[8]弱预防原则要求政府警惕风险，风险的不确定性并不能成为政府不采取监管手段的理由，预防性监管手段要以成本效益分析为标准，这在事实上也为很多国家所采用。
See Jacqueline Peel, Precaution—A Matter of Principle, Approach or Process?5 Melbourne Journal of International Law 483, 483 n.1(2004).早在1969年，瑞典《环境保护法》就已强调预防原则，规制机关不必证明将发生确定的影响，仅仅是风险（如果不是过小的话）就能采取保护措施或禁止某项活动。[37]Eve Truilhe-Marengo（中原大郎訳）「法における科学的不確実性の扱いに関する多角的検討―EU法における不確実なリスクの扱い」吉田克己=Mathilde Hautereau-Boutonnet編『環境リスクへの法的対応――日仏の視線の交錯』（成文堂、2017年）25頁参照。
但可以将基本权利保护义务理解为要求在法和事实上都尽可能最大限度实现的一项原理，也就意味着是最适当化的要求。（2）适用对象上是否包含事前考虑资源问题，德国很多见解是认为包括的。
而且，企业等基于利益的驱动有动力去研发新技术新产品，让行政机关承担客观性举证责任，就意味着行政机关也要跟进相同的研发，若行政机关在无法证伪时即承担败诉后果，这也是不切实际的。同时，风险预防措施是决策于未知之时，应当将风险预防措施作为整个学习过程中的一环，藉由程序的展开收集更多的信息，提升预防措施的有效性，并及时调整措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。四、风险预防措施合法性的举证责任 行政机关根据风险预防原则采取预防措施，措施的合法性也时常会引起争议。此后，区别于防止原则的预防原则日渐推广。[9]参见陈景辉：《捍卫预防原则：科技风险的法律姿态》，载《华东政法大学学报》2018年第1期，第62—63页。
之所以将根据具体化规定作出的事前预防作为对象，与其说是因为个别设施导致具体的损害，不如说是因为不能确定归责于各个设施，多个设施共同引起的风险，一定设施带有倾向性风险的潜在性。将Precautionary Approach译作预防径路或许更好（日本官方译作予防的な取組方法或予防的方策，学界则音译为予防的アプローチ）。
但因为风险的不确定性，国家在采取风险预防措施时存在较大的裁量空间，也容易侵害经营自由、科研自由或引发贸易纠纷。所以，除了非典型的状况外，通常无法进行小型比例原则的审查。
第四，临时限量值和临时检验方法制度。但即便如此，必须尽可能消除发生损害的可能性，这一点并没有发生变化，因而，预防原则仍能在基本权利保护义务中找到根据。
只要科学信息不充分、不确定，而风险仍被认为太高而让社会无法承受，该措施仍需维持。虽然弱预防原则也有争议，但争议更大的是强预防原则。See Staffan Westerlund, Legal Antipollution Standards in Sweden, 25 Scandinavian Studies in Law 223, 231(1981).不过，重要的不是谁是第一个明确风险预防的国家，而是哪个国家在风险预防原则的传播上发挥了基础性作用。但鉴于科技应用的危害性，应当从多元行政法律关系的角度来把握风险问题，进行利害调整，设定国家的风险预防义务并为其提供积极根据。
在我国《食品安全法》上，对于所谓三新食品（即利用新的食品原料生产食品，或者生产食品添加剂新品种、食品相关产品新品种），应当向国务院卫生行政部门提交相关产品的安全性评估材料（第37条）。进入诉讼后，行政机关应当举出风险评估的证据、相关的利害关系事实等，证明自己的措施符合风险预防措施的适用条件和合法要件。
当然，这并不等于说行政机关在诉讼中不承担任何证明责任。2020年《生物安全法》第3条规定：生物安全是国家安全的重要组成部分。
在这一意义上可以说限定预防原则适用的损害对象意义相当小。对于政府而言，风险预防原则的采用将使国家权力膨胀，破坏既有的权力运行规则。
它是风险行政的一项基本原则，虽然无法从中直接导出权利义务的法效果，但这也是原则的一项特性。对于预防原则的根据，存在防御义务说、基本权利保护义务说等观点。[17]但这并不意味着预防原则失去了法原则的意义。早期的风险预防是作为一种政治指导原则在保护健康和人类环境的立法中发挥作用，是一种启示性的政治原则，并不具备任何法律特征，之后才转化为真正的法律原则，即规范性法律原则，并具有了以下三种表现形式：一是以法条形式表现的原则。
[15]在我国宪法上，可以第33条第3款（国家尊重和保障人权）为风险预防提供依据。[6] 表1预防原则的本质要素与类似概念的关系 科学确定性的程度 可能性 措施 适用的原则 科学上的确定性 危险 危险防御措施 危险防御原则 事前考虑原则 科学上的不确定性 风险 风险预防措施 风险预防原则 无科学信息 未知 — — 风险预防原则在国际文件中有着不同的表述，有的直接写明预防原则，有的写为风险预防径路（precautionary approach），有的写为风险预防措施（precautionary measures），有的没写风险预防但有类似的规定。
[39]也有学者认为，所谓举证责任倒置，可以理解为提供证据责任。决策者可能基于自己的某种偏见利用已有的信息优势轻易就采取风险预防措施，而要想作出反驳就需要更多的信息作支撑。
风险鲜有被削减为零（亦即零风险），但不完整的风险评估可以在很大程度上缩减风险管理者的选项范围。从逻辑上说，行政机关对于有无超出限度的风险在完成调查后仍真伪不明时，要根据客观性举证责任来判断。
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